1 – Na atual conjuntura do jurídica, quem propõe as leis?
Quem propõe as leis no Brasil? Muito se escuta acerca da proposição e tramitação de leis, porém, o processo legislativo, sobretudo no que diz respeito a quem pode propô-las, geralmente fica em segundo plano.
Dito isso, aqui veremos um pouco acerca do processo legislativo, das espécies de leis e quem pode propô-las.
2 – Processo legislativo (art. 59 da CF/88) e sobre quem propõe as leis no Brasil:
A própria Carta Magna destaca quais institutos são objeto do processo legislativo. Nos moldes do art. 59 da Constituição Federal de 1988 – CF/88:
“Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I – emendas à Constituição;
II – leis complementares;
III – leis ordinárias;
IV – leis delegadas;
V – medidas provisórias;
VI – decretos legislativos;
VII – resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.”
O parágrafo único do artigo transcrito acima dispõe que a Lei Complementar (LC) tratará da “elaboração, redação, alteração e consolidação das leis”. A Lei Complementar nº 95 de 1998 trata deste tema.
2 – Legitimados para proposição de leis
Como regra, na conjuntura jurídica brasileira compete ao Poder Legislativo propor e aprovar as leis, ficando a cargo do Presidente da República apenas sancioná-las ou vetá-las, seja por razões jurídicas ou políticas conforme § 1º, do art. 66 da Constituição Federal de 1988 – CF/88.
Porém, em casos específicos, será possível a proposição de leis por outros agentes legitimados, conforme veremos a seguir.
Não obstante, desde logo é importante apontar que quando se fala em lei, estamos falando em seu amplo sentido.
A “lei”, na verdade, compreende a “Lei Ordinária” e a “Lei Complementar”. É possível falar, ainda, na espécie normativa entendida como “Lei delegada” (veremos logo mais).
Como regra, os legitimados que podem propor (que não deve ser confundido com “aprovação”) estão elencados no caput do art. 61 da CF/88. Vejamos:
“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição”
A Constituição, em casos específicos, atribui aos agentes definidos no caput do art. 61 da CF/88 (ou outros agentes) a proposição de projetos de lei.
Apenas para ilustrar, sem prejuízo de outras determinações, será de competência PRIVATIVA (apenas ele pode propor, ressalvada a possibilidade de delegação) aquelas matérias delineadas no § 1º, do art. 61. da CF/88. Vejamos:
“Art. 61 […]
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II – disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)”
Além dos legitimados do caput do art. 61 da CF/88, também será possível a proposição de lei por iniciativa popular, sempre que preenchidos os requisitos do § 2º, do art. 61 da CF/88. Vejamos:
A iniciativa popular de que fala o § 2º, do art. 61 da CF/88 será APRESENTADO à Câmara Federal e, preenchidos os requisitos, prosseguirá para fins de debate e deliberação.
O exemplo mais notório de Lei de Iniciativa Popular foi a chamada “Lei da Ficha Limpa”.
3 – Processo legislativo: qual o quorum necessário para aprovar uma lei?
Como já discutido acima, quando se fala em “Lei”, a priori não se faz distinção se se trata de “Lei Ordinária” ou “Lei Complementar”.
O Processo Legislativo impõe regras formais e materiais que devem ser necessariamente observadas, sob de pena de declaração de inconstitucionalidade posterior.
A Constituição Federal vigente estabelece uma série de matérias que, obrigatoriamente, serão deliberadas através de Lei Complementar.
Nos demais casos, será por Lei Ordinária.
De imediato devemos frisar que, essencialmente, não existe nenhuma diferença, por qualquer critério que seja, entre Lei Complementar e a Lei Ordinária.
A diferença reside, basicamente, no quórum exigido para aprovação da Lei Complementar (maioria absoluta – art. 69 da CF/88), enquanto que na Lei Ordinária apenas se exige a maioria simples.
Maioria Simples: maioria dos presentes. Exemplo: com 300 deputados presentes, a aprovação se dará com a aprovação de 151 dos presentes (quantitativo mínimo).
Maioria Absoluta: maioria dos membros totais. Exemplo: dos 81 senadores, sem prejuízo de norma interna de número mínimo para abertura do procedimento, será necessário, em todo caso, o voto favorável de 41 Senadores.
Saliente-se, que cada casa do legislativo possui previsão em seu regime interno de obrigatoriamente de presença mínima de Deputados (ou Senadores, conforme o caso) para abrir a votação.
Em síntese, algumas matérias definidas na norma Constitucional somente poderão ser objeto de deliberação por Lei Complementar, sendo necessário a aprovação pela maioria absoluta dos membros. Lembrando que é dos membros de cada casa.
As leis serão votadas em cada casa (Câmara e Senado) e, após aprovação, seguirão para sanção presidencial (arts. 65 e 66, ambos da CF/88).
Por fim, é de pleno conhecimento que a Lei Ordinária, apesar do quórum menos rigoroso não é hierarquicamente inferior a Lei Complementar, elas apenas tratam de temas diferentes.
Se for proposto Projeto de Lei Ordinária tratando de matéria que só poderia ser objeto de deliberação através de Lei Complementar, este será inconstitucional, embora o inverso não ocorra.
Por fim, os “projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados” – (art. 64 da CF/88).
4 – Outras espécies normativas: lei delegada e medida provisória:
4.1 – Lei Delegada
A CF/88 também traz as figuras da “Lei delegada” e da “Medida provisória”, sendo esta última, provavelmente, a mais conhecida.
O instituto da lei delegada encontra disciplina no art. 68 da CF/88. Vejamos:
“Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:
I – organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
II – nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III – planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
§ 2º A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.
§ 3º Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda.”
Nos termos da colação acima, é possível que o Chefe do Executivo Federal solicite ao Congresso Nacional que lhe seja delegado (leia-se: permissão para disciplinar determinada matéria), que, através de resolução delegará as matérias e especificações para que o Chefe do Executivo Federal discipline, por lei, referida matéria objeto de delegação.
A própria Constituição Federal limita o instituto da lei delegada ao não permitir que esta verse sobre matéria que seja, necessariamente, objeto de regulação por lei complementar, nem aqueles de natureza exclusiva ou privativa do Congresso e de suas casas, respectivamente.
Além destas vedações, também não se permitirá que a lei delegada trate das questões prescritas no § 1º, do art. 68 da CF/88.
4.2 – Medida Provisória:
A medida provisória garante ao Presidente da República a possibilidade de, em determinadas matérias e respeitando as limitações constitucionais, edite medidas de natureza provisória, quando presentes a relevância e urgência.
O processo legislativo, como regra, pode ser bastante moroso e, diante tal situação, o constituinte originário, muito atento a tal situação, decidiu permitir ao chefe do executivo a possibilidade de editar, sempre que a urgência e a relevância da matéria recomendarem, medidas com força e efeitos de lei.
A medida provisória está disciplinada no art. 62 da CF/88. Vejamos:
“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
I – relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
b) direito penal, processual penal e processual civil; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
III – reservada a lei complementar; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)”
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